Primeira Conferência Nacional de Segurança Pública

A sociedade contemporânea necessita de um sistema político que consiga compreender e responder complexidades crescentes. Para isso, a qualidade da democracia é um tema central de todas as reflexões sobre gestão pública. Nisso, encontra-se alicerçada a própria legitimidade do Estado como garantidor de direitos e segurança dos cidadãos.

A democracia representativa, baseada em eleições esporádicas de representantes eleitos pelo povo, é o carro-chefe dos sistemas democráticos contemporâneos, utilizados por mais da metade do mundo. No entanto, esse modelo tradicional de democracia mostra-se insuficiente para resolver problemas de qualidade da democracia. Tal modelo político, em um contexto de ampla resignificação do Estado, enseja descrença no processo democrático e torna compulsório um repensar dos mecanismos de acesso à esfera pública e à participação, sob pena de se estabelecer um déficit de democracia no próprio Estado que a deve consolidar.

Nesse contexto, vem aprofundando-se, no mundo inteiro, a reflexão sobre a necessidade de articulação do sistema representativo, com novas formas de exercício democrático por meio da participação, acerca da suficiência do modelo democrático exclusivamente representativo, numa tentativa de potencializar e estimular a participação concreta dos cidadãos nas decisões políticas. Desde os anos 60, novos mecanismos de participação têm sido reivindicados pela sociedade civil organizada. A experiência brasileira materializou-se a partir da pressão social realizada no momento constituinte, especialmente dos movimentos sociais organizados. Isso ensejou a introdução de novos instrumentos democráticos de participação popular na formulação, execução e fiscalização das políticas públicas e compôs uma valiosa experiência democrática em termos globais.

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 trouxe, nesse sentido, novos mecanismos que complementam a representação indireta, pautados no exercício democrático direto e participativo. A inserção de conselhos, conferências, comitês gestores e outras formas de participação social no nosso sistema jurídico-político, conformou, de maneira integrada e inseparável, o paradigma constitucional do Estado democrático brasileiro.

Resgatar a discussão sobre a importância de mecanismos de democracia direta e participativa, no âmbito do sistema político, é conferir eficácia à norma constitucional, com o objetivo de potencializar e qualificar a complementação de políticas públicas. Essa mutação necessária dos arranjos institucionais coaduna-se com a condição do “novo Estado” – o Estado Experimental –, nos termos de Boaventura Santos. Para o teórico português, “o desenho institucional da nova forma de Estado emergente está, ainda, por inventar. Assim, há que fazer do Estado um campo de experimentação institucional no qual seja possível a coexistência de diferentes soluções institucionais concorrentes entre si, funcionando como experiências-piloto sujeitas à investigação permanente por parte de coletivos de cidadãos encarregados da avaliação comparativa de desempenhos”.

É nesse sentido que ganha espaço a idéia de que o governo, sem abrir mão das responsabilidades delegadas pelo sufrágio, abra novos espaços nos quais a participação organizada complemente o processo de formação normativa que se origina a partir da representação formal indireta. Tal procedimento adapta o Estado a uma nova conjuntura de rápidas transformações sociais, permitindo que a ocorram troca de experiências e pactuações políticas.

Conselhos e conferências

No governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, o sistema descentralizado e participativo de exercício democrático propugnado no texto constitucional de 1988 vem sendo aprofundado.

Esse sistema – pautado por espaços essencialmente políticos instituídos por representações governamentais e não governamentais responsáveis por elaborar, deliberar e fiscalizar a implementação de políticas públicas – está caracterizado, principalmente, por dois espaços institucionais: conselhos e conferências.

O governo Lula estabeleceu, revitalizou e ampliou as políticas participativas no Brasil entre 2003 e 2006. A realização de um conjunto de conferências e a criação ou a reestruturação de conselhos ajudaram a estabelecer as prioridades dos diferentes ministérios, de forma mais concorde com os anseios sociais.

No primeiro mandato, foram realizadas 36 conferências nacionais. Neste segundo mandato, já ocorreram a 2ª Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres, a 13ª Conferência Nacional de Saúde, a 3ª Conferência Nacional das Cidades e a 1ª. Conferência Nacional de Juventude. Em dezembro de 2008, ocorrerá a 11ª. Conferência Nacional dos Direitos Humanos e, em agosto de 2009, a 1ª. Conferência Nacional de Segurança Pública. Portanto, a participação social, por meio do fomento de práticas de democracia participativa, encontra-se entre as prioridades do governo federal.

Importa ressaltar que o controle social e a democratização dos espaços de decisão já foram incorporados em diversos outros setores das políticas públicas nacionais. É o caso, por exemplo, do Sistema Único de Saúde (SUS) e do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS).

O SUS foi fruto de um processo histórico construído pelo movimento sanitarista e conseguiu transferir a ação do Estado de resposta à doença para a prevenção na saúde, incorporando os trabalhadores de saúde e a sociedade civil nos processos de definição política do Sistema. Vale lembrar que foi a 8ª Conferência Nacional de Saúde (1986) que consagrou os princípios preconizados pelo Movimento da Reforma Sanitária. Foi o relatório final dessa Conferência que serviu de base para a elaboração do capítulo sobre saúde da nossa Constituição, que já prevê a criação do SUS.

A Lei nº 8.080/90 e a Lei nº 8.142/90 consolidaram o SUS na legislação infraconstitucional, estabelecendo como integrantes do sistema as conferências e conselhos, garantindo a participação da população na formulação da política nacional de saúde nas três esferas de governo, consolidando as propostas apresentadas pela Conferência.

O Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (Lei nº 11.124/05), por sua vez, foi o primeiro projeto de lei de iniciativa popular aprovado pelo Congresso Nacional sob a égide da Constituição Federal de 1988. Trata-se de um sistema que busca de forma descentralizada e democrática integrar as políticas habitacionais dos três entes federativos, articulando os diversos agentes envolvidos na produção habitacional.

Novos caminhos

A questão da segurança é um elemento central para a construção e a manutenção de uma estratégia democrática e republicana na contemporaneidade. A segurança econômica, política, jurídica – enfim, a própria segurança pública em sentido amplo – deve ser percebida como valor central e como uma conquista democrática do conjunto da sociedade em um mundo globalizado.

Para que se alcance esse conceito amplo de segurança pública, num projeto democrático, é preciso que se promova uma coesão social de novo tipo. Isso significa que o sentimento de pertencimento à sociedade e de integração dos cidadãos no projeto nacional deve-se dar por meio de marcos jurídico e político que surjam e pertençam a todos, incluindo com isso o conjunto social na formulação dos rumos e opções de toda a coletividade. O debate público e inclusivo deve ser produto do consenso político sobre temas centrais da sociedade no que se refere à segurança global das pessoas, e não apenas sobre a repressão da criminalidade e da criminalização da pobreza.

Para que se possa avançar na construção de um conceito de segurança pública em sentido amplo, é preciso que o atual paradigma utilizado pelo Estado brasileiro para garantir segurança pública em sentido estrito – baseado apenas em ações policiais reativas, desintegradas e repressivas – seja reformulado. Tal modelo não tem logrado êxito na tarefa de conferir segurança para a coletividade e os indivíduos de todas as classes sociais, inclusive os próprios trabalhadores em segurança pública.

Por esse motivo, é preciso construir um novo paradigma de segurança pública para o Brasil. Um modelo que consista no fortalecimento institucional do Estado para atuar preventivamente, com efetividade para diminuir a violência. A concepção de políticas públicas de segurança deve ser ampliada para além da atuação policial, com o objetivo de estabelecer e fortalecer os laços comunitários e criar condições de acesso para as políticas públicas sociais em todo o território brasileiro.

A implementação desse novo paradigma de segurança pública é uma necessidade para a garantia da segurança jurídica e política e para a possibilidade de implementação de um projeto de inclusão e recoesão social no país.

O Pronasci

Conforme demonstram inúmeras pesquisas sobre violência, um grupo social tem sofrido as piores conseqüências da incapacidade do paradigma tradicional de segurança pública em dar respostas efetivas ao fenômeno da violência social: a juventude da periferia das grandes cidades brasileiras. Nesse grupo social, notam-se especialmente os fenômenos de patologia de representação e de participação, que o novo paradigma precisa equacionar para ser realmente efetivo na transformação de políticas repressivas que incidam sobre a pobreza em políticas de inclusão que, desde a garantia das liberdades, sustentem e impulsionem uma nova forma de organizar a segurança da coletividade – inclusive em sua esfera patrimonial. Portanto, a necessidade de se transformar a compreensão e forma de resposta do Estado em relação ao problema da segurança pública deve estar prioritariamente focada nesse público-alvo.

Esse novo paradigma de segurança pública no Brasil ganhou um marco a partir da criação do Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (Pronasci), com a lei nº 11.530, de 25 de outubro de 2007. Essa nova concepção está pautada no diálogo, na aceitação da multiplicidade de atores sociais pertences ao processo e no respeito ao pacto federativo. É a lógica da integração e da complementaridade substituindo a lógica da fragmentação e da concorrência na implementação das políticas de segurança pública.

As conferências, consagradas no período pós-Constituição Federal de 1988, são espaços institucionais de deliberação de diretrizes gerais de uma determinada política pública. Possuem um caráter de mobilização social. Governo e sociedade civil, de forma paritária, deliberam de maneira pública e transparente. Em geral, as conferências nacionais são precedidas de conferências municipais/regionais e estaduais e são organizadas pelos respectivos conselhos.

De acordo com Avritzer, são elementos que caracterizam a maioria das conferências: convocação por iniciativa do Poder Executivo (geralmente em parceria com o conselho nacional respectivo); periodicidade: padrão – de dois em dois anos.

Gestão democrática

No rol de diretrizes do Pronasci, há explicitamente a necessidade de se observar um modelo descentralizado e participativo das políticas públicas de segurança: “XII - observância dos princípios e diretrizes dos sistemas de gestão descentralizados e participativos das políticas sociais e resoluções dos conselhos de políticas sociais e de defesa de direitos afetos ao Pronasci”.

Para a construção de um programa que possui a cidadania como seu eixo vertebral, deve haver o fomento da participação na formulação de políticas públicas de recoesão social, como propõe o Pronasci. Há uma necessidade de garantir efetivamente a construção democrática das ações, já que o programa estaria mais afinado às demandas da coletividade e aos reais problemas de segurança pública que os diversos segmentos sociais enfrentam em suas realidades.

Na perspectiva apontada acima, a 1ª Conseg apresenta-se como importante instrumento de gestão democrática da Política Nacional de Segurança Pública. Por esse motivo, a Conferência deve buscar a articulação dos órgãos integrantes do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) e reformular a Política Nacional de Segurança Pública de forma compartilhada entre poder público, trabalhadores e sociedade civil, construindo um novo desenho institucional necessário à implementação de um paradigma de segurança pública.

Assim, a realização da conferência dá continuidade ao processo de transformação do paradigma iniciado pelo Pronasci, reformulando e consolidando as instâncias democráticas de decisão do SUSP.

Ao se pensar numa Conferência Nacional de Segurança Pública, há que, primeiramente, definir alguns pressupostos: caráter deliberativo; participação paritária de Estado e Sociedade Civil; estruturação de baixo para cima (conferências nos três níveis ou dois níveis de governo); percepção de um sistema descentralizado e participativo de co-gestão da política de segurança pública (reformulação do Conasp e fomento dos conselhos locais – experiências exitosas no país).

Permite-se, assim, a construção de um pacto entre os três entes federativos e a sociedade civil na formulação, execução, acompanhamento e financiamento da respectiva política pública.

A 1ª Conseg tem por objetivo a institucionalização desses canais de participação na construção da política nacional de segurança, consolidando o Sistema Nacional de Segurança Pública a partir de um processo de concertação entre sociedade civil e esferas de governo, processo esse que se encontra em curso por meio do Pronasci.

A experiência é inovadora e desafiadora, mas não há como não destacar o seu potencial de transformação estratégica e estrutural. As experiências atuais de conferência estão muito restritas às políticas sociais, historicamente mais vinculadas às pressões sociais e à atuação da sociedade civil organizada. Discutir segurança pública é novo. Participar do processo é inédito. Além disso, o problema da segurança pública tem aparecido entre as três principais preocupações dos brasileiros em inúmeras sondagens de opinião.

O esforço comum entre Estado e sociedade para construir a conferência é um passo simbólico, mas também materialmente relevante no processo de abertura democrática da gestão do Estado brasileiro nos temais estruturais da sociedade, e um processo de valorização das organizações sociais como agentes políticos efetivamente legítimos num regime democrático que se pretende pleno.

Por isso, conforme os elementos acima apresentados, o objetivo premente de uma Conferência Nacional de Segurança Pública deve ser o de discutir temas estruturais da segurança pública que consolidem a formulação de um novo paradigma em segurança pública. Essa discussão deve estar baseada num processo de definição de prioridades e diretrizes que estejam alinhadas aos anseios sociais e legitimadas pelo exercício democrático amplo, buscando a construção de consensos possíveis e progressivos.

Para que esse processo seja efetivamente democrático e os consensos alcancem efetiva legitimidade para a consolidação de um novo paradigma de segurança pública, é preciso fazer com que os diversos atores sociais em jogo participem do processo e atuem de maneira a colaborar com sua implementação. A Conferência Nacional de Segurança Pública inscreve-se dentro da concepção do Pronasci e do SUSP, e será um mecanismo fundamental para sua implementação e consolidação, seja como um programa de governo, seja como concepção de Estado.

A institucionalização de canais de participação é uma realidade em outras estruturas federais. Nessa perspectiva, o Ministério da Justiça insere-se no esforço do governo federal em consolidar um novo patamar de diálogo social que dê o suporte para o processo de revolução democrática, impulsionado pela idéia de crescimento econômico com inclusão social.

Esse entendimento coaduna-se com o da necessidade de se instalar efetivamente o estado democrático de direito. O Ministério da Justiça sabe do seu papel de grande articulador. A importância de agregar os diversos interlocutores, públicos e privados, é inquestionável para o sucesso na execução de uma política nacional de segurança pública. Um programa complexo e multifacetado como o Pronasci não se constrói a poucas mãos, nem em pouco tempo. É preciso estar aberto às contribuições dos mais diversos segmentos e permitir que o programa amadureça, corrigindo erros, reavaliando pontos críticos e fortalecendo as ações de maior sucesso, sob pena de não se alcançar o objetivo final de combate à violência.

Dessa forma, a Conferência deve traduzir os sentimentos e os anseios da população em geral e do conjunto de organizações da sociedade civil e trabalhadores da área, sobre a questão da segurança pública, buscando-se uma visão universal e sistêmica do tema, evitando-se discussões e debates técnicos e corporativos. A formulação de respostas técnicas e de solução de temas específicos de determinada corporação deve ser feita em outros espaços sendo, inclusive, uma decorrência das discussões e deliberações da Conseg.

A Conferência, portanto, é uma grande oportunidade para criar a ambiência necessária para profundas reformas estruturais, uma vez que pode dar o respaldo necessário para que se formule e consolide um novo paradigma de segurança pública, que tenha eficiência na garantia de segurança econômica, política e jurídica a todos os brasileiros.